Rechtsfragen

Die Meppener Tagespost berichtet in ihrer Ausgabe vom 22. Januar 2012 unter der etwas missverständlichen Überschrift „In Meppen gilt wieder altes Baurecht“ über eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 19. Dezember 2012, mit dem dieses auf Betreiben eines Investors den von Stadt Meppen durch Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 362 außer Vollzug gesetzt hat.

Die Stadtverwaltung nimmt diesen Beschluss nun als weiteres Argument dafür, dass es ihr angeblich aus Rechtsgründen nicht möglich sei, eine entsprechende Bauleitplanung zum Schutz der in Meppens Osten wohnenden Bevölkerungsteile durchzuführen; aufgrund des Privilegierungstatbestandes in § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB einerseits und mit Blick auf die vom Oberverwaltungsgericht in dem oben genannten Beschluss aufgezeigten Leitlinien seien die Interessen der Investoren gegenüber denen der Anwohner vorrangig. Letztlich müsse die Stadtverwaltung dies hinnehmen.

Angesichts dieser immer wieder von der Stadt betonten These und nicht zuletzt mit Blick auf die entsprechende Berichterstattung in der Lokalpresse ist bei vielen Bürgern die Überzeugung entstanden, die Kommunen und die Bevölkerung seien dem weiteren Wildwuchs der Intensivtierhaltung prinzipiell schutzlos ausgeliefert; man müsse sich den Interessen der wirtschaftlich äußerst potenten Bauern unterordnen. Letztlich verfestigt sich der Eindruck, dass die von dem früheren Landrat Bröring (CDU) bereits Ende 2010 formulierte Befürchtung weiter Gestalt annimmt, dass nämlich die Landwirtschaft die Steuerung der Gemeinden vornimmt, während die Kommunen machtlos sind.

Die stete Wiederholung der These, es sei rechtlich ausgeschlossen, die Intensivtierhaltung in umittelbarer Nähe angrenzender Wohngebiete engen Grenzen zu unterwerfen bzw. sie sogar ganz zu verhindern, macht sie indes nicht richtig. Selbstverständlich haben – worauf der Landkreis Emsland die Gemeinden bereits im Jahre 2010 aufmerksam gemacht hatte – die Gemeinden durchaus rechtliche Instrumente an der Hand, um ihre Bürger vor den Auswüchsen der Massentierhaltung zu schützen und das ungehemmte Gewinnstreben einzelner Bauern auf Kosten des Großteils der Bürger zu verhindern. Hierzu hatte der Landkreis Emsland den Gemeinden schon vor Jahren ein Rechtsgutachten des ehemaligen Ministerialdirigenten und Professors an der Universität Bonn, Dr. Wilhelm Söfker, zur Verfügung gestellt. Die folgende Darstellung will aufzeigen, dass es – entgegen der von der Stadt Meppen verbreiteten gegenteiligen These – sehr wohl hinreichende Handlungsspielräume in der Bauleitplanung gibt, die es den Gemeinden – und damit auch und gerade der Meppener Stadtverwaltung – ermöglicht, zwar nicht den Außenbereich insgesamt, wohl aber die sog. Siedlungsränder von Anlagen der Massentierhaltung freizuhalten.

Ausgangspunkt – Baurechtliche Privilegierung von Intensivtierhaltungsanlagen im sog. unbeplanten Außenbereich

Das öffentliche Baurecht regelt die Zulässigkeit der baulichen Nutzung des Bodens durch Errichtung, Nutzung und Veränderung von Gebäuden. Das Baurecht gliedert sich in das sog. Bauordnungsrecht (früher Baupolizeirecht) einerseits und das Bauplanungsrecht andererseits. Während das Bauordnungsrecht vorhabenbezogen ist, d.h. geprüft wird, ob von einem bestimmten Gebäude bestimmte Gefahren ausgehen (etwa weil es einsturzgefährdet ist oder etwa Brandschutzeinrichtungen nicht im vorgeschrieben Umfange vorhält), befasst sich das Bauplanungsrecht mit der Frage, durch die Errichtung welcher Art von Gebäuden ein Grundstück genutzt werden darf oder nicht. Dadurch soll eine geordnete städtebauliche Entwicklung im Interesse der Gesamtheit aller Einwohner einer Gemeinde gesichert werden.

Auch wenn es eine Vielzahl gesetzlich geregelter Ausnahmetatbestände gibt, dürfen prinzipiell Gebäude jedweder Art nicht „einfach so“ errichtet werden; vielmehr bedarf der Bauherr – und das gilt jedenfalls für die hier in Rede stehenden Massentierhaltungsanlagen uneingeschränkt – einer Baugenehmigung. Diese wird grds. durch die Gemeinden erteilt, in Einzelfällen, insbesondere wenn es sich um größere Anlagen handelt, bei denen auch eine aufwändige Prüfung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) erforderlich ist, durch den Landkreis. Auf die Erteilung einer Baugenehmigung hat der Bürger prinzipiell einen Rechtsanspruch, sofern die Zulässigkeitsvoraussetzungen für das geplante Vorhaben erfüllt sind. Insofern prüft die Baugenehmigungsbehörde insbesondere, ob die in Aussicht genommene bauliche Anlage bauplanungsrechtlich und bauordnungsrechtlich zulässig ist.

Von besonderer Bedeutung ist im Zusammenhang mit der Massentierhaltung auf dem Gebiet des Landkreises Emsland zunächst die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit. Diese bestimmt sich prinzipiell danach, welcher der drei vom Baugesetzbuch (BauGB) vorgesehenen Gebietsgruppen das zur Bebauung vorgesehene Grundstück zuzuordnen ist:

(1)   einem Gebiet im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB);

(2)   einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil (sog. unbeplanter Innenbereich, § 34 BauGB); oder

(3)   dem Außenbereich (§ 35 BauGB).

Die Systematik des Bauplanungsrechts geht in diesem Zusammenhang von einer Vielzahl bei der städtebaulichen Entwicklung zu berücksichtigen Grundsätze und Prinzipien aus, die z.T. einander ergänzen, aber auch gegenläufig sein können. Oftmals entstehen auch Konflikte zwischen unterschiedlichen Interessen der Bürger, die das Bauplanungsrecht versuchen muss, in einen möglichst schonenden Ausgleich zu bringen. Tragende Grundsätze des Bauplanungsrechts, die sich auch in den o.g. Bestimmungen des BauGB widerspiegeln, sind etwa die Anliegen, Splittersiedlungen zu vermeiden, d.h. eine (Wohn-) Bebauung möglichst in einer zusammenhängender Struktur vorzusehen und den Außenbereich (§ 35 BauGB) prinzipiell von einer Bebauung ganz frei zu halten.

Letzterer Grundsatz wird allerdings von dem grundsätzlich ebenfalls sinnvollen Gedanken durchbrochen, dass besonders störende Anlagen in den Außenbereich verlagert werden sollen. Man will gerade besonders stark emittierende landwirtschaftliche Betriebe aus der zusammenhängenden Siedlungsstrukturen der Wohnbevölkerung fern halten, um die Bürger vor derartigen Belastungen zu schützen. Daher sind landwirtschaftliche Betriebe gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB grds. privilegiert, d.h.: Weil man sie aus dem innerstädtischen (oder auch innerdörflichen) Bereich ganz verbannen will, sind sie im Außenbereich gerade zulässig (also gegenüber dem eigentlich im Außenbereich herrschen Bauverbot bevorrechtigt = privilegiert).

Dass dieser an sich sinnvolle Grundansatz wieder zu neuen Schwierigkeiten führen kann, beweist die Situation in weiten Teilen Niedersachsens. Denn aufgrund der relativ dünnen Besiedelung der Landschaft und der hohen Anzahl landwirtschaftlicher Betriebe gibt es große Außenbereiche im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, die auch sehr viele Investoren nutzen wollen. Zudem hat das Bestreben der Gemeinden, eine möglichst hohe Zahl an Bauplätzen vorzuhalten und zunehmend neue Wohngebiete auszuweisen dazu geführt, dass die Grenzen der Gemeinden sich weiter nach außen, also in den Außenbereich hinein, verschoben haben und damit auch an solche Höfe herangerückt sind, die sich noch vor wenigen Jahren weit im Außenbereich befanden.

Das ist für die Bewohner der Baugebiete zunächst nicht problematisch, da ihre Grundstücke in aller Regel im Geltungsbereich eines Bebauungsplans nach § 30 BauGB liegen, dessen Festsetzungen eine lästige landwirtschaftliche oder gar agrarindustrielle Nutzung regelmäßig ausschließen. Probleme entstehenden dagegen an den Siedlungsrändern, nämlich dort, wo der beplante Bereich im Sinne des § 30 BauGB unmittelbar auf den Außenbereich nach § 35 BauGB trifft. Denn dort kommt es nahezu denknotwendig zu Konflikten, für die die Gebietseinteilung nach §§ 30, 34, 35 BauGB zunächst keine plausible Lösung bereithält. Denn im Außenbereich nach § 35 BauGB werden all diejenigen Vorhaben – privilegiert – zugelassen, die nach dem planerischen Anliegen mit der Wohnbevölkerung gerade nicht in Berührung kommen sollen.

Der Ansatzpunkt der Stadt Meppen: Schutz der Bevölkerung durch Überplanung auch der Siedlungsränder

Aus den vorstehenden Erwägungen hat die Stadt Meppen zunächst den einzig richtigen Schluss gezogen. Einfach ausgedrückt ist sie auf die Idee gekommen, die Randbereiche des Außenbereichs im Sinne des § 35 BauGB dort ebenfalls mit einer Bauleitplanung zu überziehen, wo sie auf die Siedlungsränder, mithin in aller Regel die Ränder der nach § 30 BauGB im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegenden Wohnquartiere, treffen. Dann hat sie nämlich prinzipiell die Möglichkeit, durch die „Umwandlung“ des Außenbereichs nach § 35 BauGB in einem „beplanten Bereich“ im Sinne des § 30 BauGB in dem Bebauungsplan Festsetzungen zu treffen, die von den gesetzlichen Regelungen in § 35 BauGB abweichen. Anders formuliert: Die Stadt hat zumindest grundsätzlich die Möglichkeit, die gesetzlich vorgesehenen Privilegierungstatbestände durch eine entsprechende Bauleitplanung zu beseitigen. Das ist im Übrigen auch gerade diejenige Vorgehensweise, die der Landkreis Emsland den Gemeinden schon vor Jahren empfohlen und sie hierzu ausdrücklich ermutigt hatte.

Grenzen der Bauleitplanung im Außenbereich

Bei einer derartigen Überplanung der Außenbereiche hat die Stadt allerdings nicht freie Hand. Sie darf nicht willkürlich handeln und muss insbesondere eine sinnvolle planerische Zielsetzung verfolgen. Auch eine reine Verhinderungsplanung, die darauf hinausläuft, lediglich ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern, ohne auch ein positives gestalterisches Ziel zu haben, ist unzulässig. Dass das so sein muss, liegt auf der Hand. Denn wenn die Gemeinde schon die Möglichkeit hat, die mit guten Gründen im Gesetz geregelten Privilegierungstatbestände des § 35 BauGB aufzuheben, dann muss sie dafür ebenso gute Gründe ins Feld führen. Das folgt im Übrigen daraus, dass natürlich auch das Eigentum der Investoren geschützt ist, und dass sie prinzipiell im Außenbereich des § 35 BauGB gerade das mit ihrem Eigentum tun können und sollen, was sie in vielen Fällen wollen – nämlich Massierhaltungsanlagen errichten. Der eigentlich entscheidende Clou der Bauleitplanung im Außenbereich besteht nun also darin, triftige Gründe dafür auszuzeigen, warum es erforderlich ist, in einem bestimmten Gebiet die Privilegierungswirkung des § 35 BauGB aufzuheben.

Die neue Linie der Stadt Meppen und die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg

Die Stadt Meppen ist in allerjüngster Vergangenheit vom Pfad der Tugend abgekommen und behauptet nunmehr unter Hinweis auf die vorstehenden Ausführungen, dass eine Überplanung der Siedlungsränder mit dem Ziel, Massentierhaltungsanlagen einzuschränken oder zu verhindern, nicht oder nur noch ganz eingeschränkt möglich sei. Produkt dieser neuen Linie ist etwa der völlig unzureichende und allein die Interessen der Investoren berücksichtigende Bebauungsplan Nr. 92 – A Südöstlicher Siedlungsrand Meppen. Prinzipiell ist dieser Bebauungsplan eine bloße Alibiplanung, weil er de facto die Privilegierungswirkung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB festschreibt, d.h.: Die Investoren dürfen aufgrund dieses Bebauungsplans prinzipiell all diejenigen Anlagen errichten, die auch ohne diesen Bebauungsplan ohne weiteres zulässig wären.

Über die Gründe für diesen Schwenk der Stadt kann man als Bürger natürlich nur spekulieren; es ist ja bezeichnend genug, dass der Sögeler Samtgemeindebürgermeister schon im Jahre 2010 auf den erheblichen Druck hingewiesen hat, den die äußerst finanzstarken Bauern auf die Ratsfraktionen ausüben.

Die Stadt jedenfalls begründet ihr Umsteuern primär mit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg (OVG Lüneburg). Dieses hatte nämlich mit einem Beschluss vom 19. Dezember 2012 (Aktenzeichen 1 MN 164/12) den Bebauungsplan Nr. 362 Tierhaltungsanlagen im westlichen Stadtgebiet außer Vollzug gesetzt, der dem Schutz der Bevölkerung im Gebiet Emslage vor den Auswüchsen der Massentierhaltung dienen sollte.

Liest man indes die Entscheidung des OVG Lüneburg einmal genau, so wird bald klar, dass die von der Stadt Meppen neuerdings nachhaltig vertretene These, das Gericht habe entschieden, dass eine derartige Bauleitplanung – prinzipiell – rechtswidrig und damit unzulässig sei, schlechterdings unhaltbar ist. Denn es kommt – wie fast immer, wenn Juristen über Einzelfälle zu entscheiden haben – auf Details an. So ist es natürlich richtig, wenn die Stadt Meppen darauf hinweist, dass das OVG Lüneburg den Bebauungsplan außer Vollzug gesetzt hat; interessant sind aber die Gründe, die dafür ausschlaggebend waren. Und insofern hat das OVG Lüneburg der Stadtverwaltung lediglich attestiert, nicht sorgfältig gearbeitet zu haben. Ausschlaggebend für die Aufhebung des Bebauungsplans war nämlich, dass die Stadt Meppen die beteiligten Belange und Interessen – in geradezu offenkundiger Weise – falsch gewichtet hatte. Abgesehen von einigen handwerklichen Mängeln hatte die Stadtverwaltung nämlich außer Betracht gelassen, dass

(1)       das Gebiet im zugrunde liegenden Flächennutzungsplan als Vorranggebiet für gewerbliche Tierhaltung dargestellt wird;

(2)       dort bereits etwa 30 tierhaltende Betriebe angesiedelt sind;

(3)       in unmittelbarer Umgebung das Gewerbegebiet Rühlerfeld, der Euro-Industriepark und die Autobahn 31 liegen.

Angesichts dessen kam das OVG Lüneburg zu dem Schluss, dass ein Bebauungsplan, der nach den von der Stadt Meppen genannten Gründen, vor allem der Fremdenverkehrsnutzung und dem Erholungswert der Landschaft dienen sollte, schon näher darlegen müsste, inwieweit in dem betroffenen Gebiet angesichts der vorhandenen Belastungen derartige schützenswerte Belange überhaupt noch vorhanden sind, die es rechtfertigen können, die Belange der Investoren zurückzustellen.

Dass eine derartige Begründung angesichts der schon bestehenden Missstände schwer fallen dürfte, liegt auf der Hand – auch wenn es natürlich schon bitter ist, wenn die bereits vorhandenen Missstände als Argument dafür dienen, dass eben diese Missstände weiter vertieft werden können.

Bedeutung dieser Entscheidung für die weitere Bauleitplanung

Nimmt man also die Einzelheiten der Lüneburger Entscheidung in den Blick, so zeigt sich rasch, dass die Schlüsse, die die Stadtverwaltung Meppen daraus ziehen will, vollkommen unangemessen sind. Letztlich besagt der Beschluss aus dem Dezember 2012 nicht mehr als die juristische Binsenweisheit, dass es auf die Umstände des Einzelfalls ankommt. Man kann – anders als die Stadt glauben machen will – dem Richterspruch aber gerade nicht entnehmen, dass Beschränkungen der Intensivtierhaltung durch Instrumente des Bauplanungsrechts künftig unzulässig sein werden. Wer den Beschluss genau liest, wird dort im Übrigen hinreichend deutlich darüber aufgeklärt, dass die Erholungsfunktion der Landschaft, eine mögliche Fremdenverkehrsnutzung und der Schutz der Wohnbevölkerung prinzipiell sehr wohl Belange sind, die auch vor Intensivtierhaltungsanlagen Vorrang haben können – entscheidend sind allein die konkreten Verhältnisse vor Ort.

Die Entscheidung des OVG Lüneburg vom 13. September 2011

Völlig außen vor lässt die Stadt Meppen neuerdings erstaunlicherweise das Urteil des OVG Lüneburg vom 13. September 2011, mit dem das Gericht den Bebauungsplan Nr. 360 zum Schutz des westlichen Siedlungsrandes von Versen, Fullen und Rühle ausdrücklich gebilligt hatte. Dort hatte das Gericht nämlich entschieden, dass Tierhaltungsanlagen unter Vorsorgegesichtspunkten im Wege der Bauleitplanung durchaus entgegengewirkt werden kann und dass eine Abwägung zwischen den Belangen der Tierhaltungsbetriebe einerseits und dem Schutz der Wohnbevölkerung vor den von der Tierhaltung ausgehenden Emissionen andererseits durchaus zugunsten letzterer ausgehen kann.

Konsequenzen: Nutzung der Bauleitplanung zum Schutz der Bevölkerung

Entgegen ihrer in der Öffentlichkeit wiederholt dargestellten Auffassung hätte es die Stadtverwaltung also sehr wohl in der Hand, durch eine Überplanung jedenfalls der Siedlungsränder etwa an den Grenzen der Wohngebiete Schleusengruppe, Feldkamp und Helter Damm Süd eine vorsorgende Bauleitplanung durchzuführen, die es Investoren unmöglich machen würde, mit ihren Massentierhaltungsanlagen auf wenige 100 m an die Grundstücke der Bewohner heranzurücken und diesen durch Keime und Gestank Schaden zuzufügen. Es entsteht der Eindruck, dass die Stadtverwaltung, um dem erheblichen Druck der Investoren leichter nachgeben zu können, die bequeme Lösung wählt, die Verantwortlichkeit auf die Justiz abzuladen. Man will die Bürger glauben machen, man selbst würde ja vielleicht gern etwas für die Interessen der Anwohner tun, sei daran aber durch vermeintlich entgegen stehende obergerichtliche Entscheidungen gehindert.

Das ist ersichtlich falsch!

Bereits im Jahre 2010 hatte der vom Landkreis Emsland beauftragte Professor Dr. Söfker in seinem Gutachten auf folgende Gesichtspunkte hingewiesen, die durch die letzten Entscheidungen des OVG Lüneburg eher bestätigt, als in Frage gestellt worden sind:

(1)   Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Massentierhaltungsanlagen richtet sich – soweit ein solcher vorhanden ist – stets nur nach den Festsetzungen des Bebauungsplans (§ 30 BauGB) und nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB, von dessen Vorgaben der Bebauungsplan prinzipiell abweichen kann.

(2)   Auch in Kombination können die Gemeinden durchaus Festsetzungen treffen

  1. a.      über von Bebauung (ganz) freizuhaltende Flächen und deren Nutzung;
  2. b.      über von Bebauung freizuhaltende Schutzflächen und deren Nutzung;
  3. c.       über bestimmte Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung;
  4. d.      über Flächen zum Schutz, zur Pflege und Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft

und dadurch Tierhaltungsbetriebe ganz oder teilweise ausschließen.

Anders als die Stadtverwaltung Meppen es darstellt, müssen also nicht (einseitig) die Entwicklungsmöglichkeiten der landwirtschaftlichen Betriebe in den Mittelpunkt gerückt werden.

(3)   Die Gemeinden können sog. Tabuzonen ausweisen, wenn insbesondere Wohnsiedlungen oder Infrastruktureinrichtungen (wie Krankenhäuser, Schulen und Kindergärten) vor Geruchsimmissionen zu schützen sind; dasselbe gilt für den Schutzzweck des vorsorgenden Umweltschutzes.

(4)   In diesem Sinne können die Gemeinden Flächen von Bebauung und damit auch von Tierhaltungsbetrieben völlig freihalten (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB), wenn sie dafür hinreichende städtebauliche Gründe ins Feld führen können. Solche städtebaulichen Gründe können etwa darin bestehen, dass im Anschluss an Siedlungsgebiete Abstände zu den Tierhaltungsbetrieben sichergestellt oder auch (unabhängig von bereits bestehenden Siedlungen), dass im Interesse künftiger Siedlungsentwicklung bestimmte Abstandsflächen gewahrt werden sollen.

(5)   Prinzipiell gleichrangig neben die finanziellen Interessen der Investoren treten Vorstellungen der Gemeinden etwa zur Siedlungsentwicklung, zur Freihaltung von Flächen für Zwecke der Naherholung oder des Tourismus, zur Entwicklung von Natur und Landschaft – die Gemeinde muss sich nur schon einmal die Mühe machen, ein in sich stimmiges Konzept zu entwickeln und im Flächennutzungsplan darzulegen. Sofern dann im Einzelfall die Interessen der Investoren diesen Belangen entgegen stehen, können sie zurückgestellt bzw. die öffentlichen Belange – namentlich die Vorstellungen der Gemeinde zur Siedlungsentwicklung und dem Gesundheitsschutz der Bevölkerung – höher gewichtet werden.

(6)   Die Gemeinden können sich prinzipiell an den zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen vorgesehenen Verfahren etwa den VDI-Richtlinien 3471 und 3472 bzw. der Geruchs-Immissions-Richtlinie (GIRL) orientieren; sie sind aber durchaus nicht gehindert, im Sinne eines vorsorgenden Schutzes von Bevölkerung und Umwelt auch darüber hinausgehende, mithin verschärfte Anforderungen festzuschreiben.

(7)   Die Gemeinden können Ziele der Planung miteinander kombinieren, indem sie z.B. Standorte für die landwirtschaftlichen und/ oder gewerblichen Tierhaltungsbetriebe in sog. Sondergebieten konzentrieren und im Gegenzug im Umkreis von Wohnsiedlungen gelegene Flächen entsprechend den Planungen zur Siedlungsentwicklung und aus Gründen des vorsorgenden Immissionsschutzes von Tierhaltungsbetrieben gänzlich freihalten.

Würde die Stadt Meppen – gerade im Hinblick auf die Siedlungsränder – eine hiernach rechtlich ohne weiteres zulässige Bauleitplanung betreiben, dann wären Massentierhaltungsbetriebe nicht genehmigungsfähig, weil sie den Festsetzungen des Bebauungsplans im Sinne des § 30 BauGB widersprechen würden; entsprechende Bauanträge könnten von der Genehmigungsbehörde schmucklos abgelehnt werden. Tatsächlich handelt es sich um ein politisches, kein juristisches Problem.

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